《预付费消费中的消费者权益保护问题》课题系列之四

相对国内预付费消费市场，美国与日本等域外预付费消费产业发展较早，预付费消费占据了很大的市场份额。预付费消费发展的同时，美国与日本对于预付费消费的法律规制也随之不断成熟、完善。

1、美国对预付费消费的规范

美国是使用预付卡的先行者，1976 年就在地铁交通系统开始使用预付卡。在美国，预付卡并没有权威的定义，一般认为广泛涵盖了各种无独立对应账户的储值卡。从使用领域看，除了各种单用途卡之外，还包括礼品卡、薪水卡、青少年卡等多用途卡。从发行方式上看，美国的预付卡主要分为两大类：一类是业务主体自行发行的封闭型或私人型预付卡，另一类是通过支付卡公司（或金融机构）发行的开放型或品牌型预付卡。美国的预付费消费发展早已深入到社会生活的各方面，不再局限于单纯的商业支付和购物凭证。尽管美国并没有制定统一的规制商业预付卡的专门法律,但随着商业预付卡的发展和广泛运用，美国已经建立了健全的监管体系。

1.1存款保险制度

存款保险制度是指一个国家或地区设立一个或多个专门的存款保险机构，并强制商业银行按照吸收存款的一定比例向存款保险机构缴存保险金的制度。该制度设立的目的是为了维护存款人的合法权益，保证商业银行的流动性，进而维护金融体系的安全与稳定。在商业银行运行的过程中，商业银行每吸收到一笔存款都需要按照一定的比例来缴存保险金。当商业银行出现流动性危机时，存款保险机构将向投保银行提供帮助，或替破产银行向储户进行赔偿。美国的存款保险制度已经走过100多年的历程，美国的历史实践证明存款保险制度发挥了一定的作用。

美国存款保险制度处于不断完善的过程中。早期美国存款保险制度的法律有《联邦存款保险法》(The Federal Deposit Insurance Act, FDIA)和《联邦保险存款公司改善法》(The Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act, FDICIA)。这些法律奠定了美国存款保险制度的基础。2000年以后，美国出台了一些新法律来完善存款保险制度,《联邦存款保险改革法》(Federal Deposit Insurance Reform Act of 2000, FDIRA)对存款保险制度提出一些改革的措施。而《存款保险安全和公平法》(Safe and Fair Deposit Insurance Act of 2002, SFDIA)则对各类商业银行缴存存款保险的比例进行了修改,以保证存款保险制度的安全和公平。预付卡出现以后，存款保险制度对预付卡的监管问题也进行了探讨。1996年,美国联邦存款保险公司(FDIC)对当时的四种预付卡系统进行了评估，并把这些系统分为银行储蓄系统和消费者账户系统。进入银行储蓄系统的预付卡的模式是这样的：消费者直接从银行购买预付卡，银行为消费者建立公共储蓄账户。当消费者进行消费时，预付卡的金额从公共账户中转移给提供商品和服务的商家。而进入消费者账户系统的预付卡的模式是：消费者从银行购买预付卡，银行为每个消费者建立独立的资金账户，当消费者进行消费时，预付卡资金从消费者独立账户转给提供商品和服务的商家。在实际操作中，由于银行建立独立账户会进入联邦存款保险法定义的“账户”的范畴，要缴纳保险费，因此，银行一般采用前一种即银行储蓄系统的运营模式。2003年，美国联邦存款保险公司又纳入三种预付卡系统进入其评估体系中。2004年，针对预付卡产业,美国联邦存款保险公司对“存款”的含义进行了扩展。根据美国联邦存款保险公司的最新解释,预付卡系统的银行账户存款不管是公共账户还是独立的账户,其已经突破了传统“存款”的定义。美国联邦存款保险公司进一步对这类存款的性质进行了界定，认为预付卡存入银行的存款是发卡机构的存款，而不是持卡人的存款。因此，根据存款保险制度的相关规定应该对预付卡存款征收保险费。

1.2电子预付卡监管

随着电子预付卡的发展，美国提供一系列法律法规来监管电子预付卡。早在1978年美国就发布了《电子资金划拨法》(Electronic Fund Transfer Act,EFTA)，并通过了 E规则(Regulation E)。《电子资金划拨法》和E规则当时规范的是借记卡的发行和使用。随着电子货币和电子预付卡的发展，《电子资金划拨法》和E规则是否适用的问题引起理论界的探讨。1996年,美国联邦储备委员会颁布E规则的修改的讨论稿，以适应预付卡的发展。但由于预付卡行业和银行业的反对，E规则的最终修改稿一直被延期推出。2004年，美国联邦储备委员会提出E规则的修改提案来应对预付卡。但在该修改提案中，监管部门也只是提出对薪水卡归入E规则的适用范围进行监管。因为薪水卡是针对个人的独立账户，可以在不同的地点、不同领域使用,与普通银行卡比较相似。而其他预付卡包括礼品卡、旅游卡等都没有进入E规则的适用范围，不进行监管。根据E规则的适用范围，其只对金融机构的账户进行管理。而对非银行金融机构以及商家发行预付卡不进行管理。但在次贷危机之后的2009年，美国颁布了《信用卡责任和信息披露法》，该法案对E规则进行了修订,提出非银行金融机构和商家发行的预付卡必须明确标注有效期，并进行信息披露。

1.3对预付卡备付金的监管

美国各个州通过各州《资金汇兑法》的适用范围来监管预付卡发行人，进而维护预付卡备付金的安全。在美国，大约45个州通过《资金汇兑法》来监管发行预付卡的非银行商业机构。在次贷危机之前,《资金汇兑法》主要用来监管发行支付产品的非银行机构，如货币指令或旅行者支票等。危机后，美国的很多州包括哥伦比亚特区通过新的《货币汇兑法》来监管预付卡。另外一些州则直接使用《货币汇兑法》来监管预付卡。《货币汇兑法》通过对预付卡备付金用途的限制来保障资金的安全。首先，《资金汇兑法》限制了预付卡备付金的用途,如一些州的法律要求未动用的资金100%投资于高度安全的领域。其次，预付卡备付金必须在特定期限内汇兑到获得许可经营汇兑业务的汇兑者那里，由专门机构进行保存。这样通过《货币汇兑法》保证了预付卡的备付金的安全。

1.4预付卡未使用余额的处理

对预付卡或其他凭证内未使用完的余额，美国是按照各州的《无主财产法》处理。在美国部分州将一定期限内预付卡或其他凭证内的余额看做是无主财产，不能随意由经营者无偿占有，要按照本州的《无主财产法》上交州政府保管。

各州政府根据自己的实际，保管期限的长短并不一致，有些州是7年，有些是5年或2年不等。这样就能有效地限制发卡机构滥用消费者财产的现象发生。有的州为了最大程度地保护消费者的权益，对预付卡内的余额部分变通规定返还给消费者。

2、日本对预付费消费的规范

日本对预付费消费有专门的法律规定，最早关于预付费消费的法律主要是《商品券取缔法》，之后随着商品经济发展，该法已经不适应日本的消费环境。1989年12月出台了《预付式证票规制法》，2010日本又出台了《资金结算法》来对预付卡的申报登记、地位继承、保证金制度、运营监管等进行监管，并定位预付卡发行协会。

2.1申报登记制度

日本预付卡的分类：资金结算法规定，按发行和兑现方式分两大类：单用途预付卡（自家发行型）和多用途预付卡（第三者发行型）。资金结算法规定，对单用途预付卡实行事后报告制度，对多用途预付卡实行事前登记制度，申报与登记都法定由日本内阁总理大臣受理。

首先，要在基准日进行余额申报。基准日指每年的3月31日和9月30日。余额指的是预付卡发行所获得备付金的余额。因此,基准日余额申报指的是发行机构的预付卡备付金余额在监管部门法定金额以上,其必须在基准日两个月以内将发行机构的相关信息如商号、法人、办公场所以及备付金余额情况向监管部门报告。其次，相关事项变更通知义务。当发行机构的发行情况以及预付卡备付金余额发生变化时,发行机构应该及时向监管机构进行报告。

多用途预付卡机构发行预付卡在发行前必须向监管部门申请和登记。发行预付卡机构的资格受到严格的限制，只有监管部门批准和登记后的法人才有资格进行预付卡的发行。在发行的过程中,第三方专业机构必须先申请，经过审查、登记和公示后才能进行预付卡的发行。审查内容除了申请法人的经济实力之外，还包括负责人行为能力、个人信用和守法情况等。只有通过严格审查符合要求的法人才予以登记。政府将登记文本公开，以便民众在消费之前确认发售者的合法身份。此外，第三方专业机构在运营的过程中如果出现登记事项变革，发行机构也需要进行申报和信息公开。

2.2保证金制度

预付证票发行者在基准日之际，所发行的预付证票的基准日未使用余额超过法定金额的，应在该基准日的翌日起2个月内将相当于该基准日使用余额的二分之一以上之金额作为发行保证金，委托距离主营业所最近的寄存机关保管并向内阁总理大臣报告。预付证票所有人的债权在发行保证金范围内有先于其它债权人受清偿的权利。此外，法律还允许发行者可以根据法律规定与第三者签订“保全契约”，约定第三者在必要时代为承担缴付一部或全部保证金的义务。

2.3地位继承制度

所谓地位继承，是指让渡与预付式证票发行有关的全部业务时，或涉及发行者的合并、分割及自然人继承时，该业务的受让者或法人、合并后存续的法人或因合并设立的法人、因分割而全部继承该业务的法人、自然人等，继承预付证票发行者地位的情况。需要注意的是，在发行主体终止的情况下，持卡人的利益也得到法律一定的保护。一是发行自然人死亡时，一般继承人有偿还预付证票的无限责任；二是发行法人解散时，清算人或破产财产管理人应该立即报告内阁总理大臣、进行解散登记，并公告通知持券人。预付式证票作为一般公司债务或一般破产债权进行清偿。

2.4监督管理制度

日本政府主管部门对预付费消费的规制有五种职权。一是审查报告权。预付式证票的发行人必须将自己经营的信息如实向政府主管部门报告。如会计账簿、业务报告书提交主管部门，提供证票的余额、发行数量等信息。二是现场检查权。主管机关工作人员有权调查有关预付费消费情况，与此同时可以进入预付费消费经营者的经营场所，对其财产状况、会计账薄、业务活动等进行检查，使监督管理制度落实到实处。三是责令改善权。当经营者侵犯预付费消费者的权益时，政府主管部门有权责令经营者采取措施改变经营状况或者改变业务方法，确保消费者的权益不受到侵害。四是取消登记权。政府主管部门行使这一权利主要是针对证票由第三者发行，在预付费消费中第三者存在有不正当行为时，主管机关有权取消发卡人的登记权。五是监督处分权。在预付费消费活动中经营者弄虚作假、不履行保证金义务，以不正当手段得到预付费消费经营者资质等行为，政府主管部门可以进行行政处罚，直至可以追究其刑事责任。

2.5虚拟货币交换业者登记制度

2016年5月25日，日本国会通过“为了应对信息通信技术进展等环境变化而修正银行法等部分内容的法律”，并于 2017 年4月1日正式施行。该修正法案进一步明确了虚拟货币在资金结算法中的法律地位，明确了虚拟货币和虚拟货币交换业的定义，确立了虚拟货币交换业者的内阁总理大臣（政府）登记制度，并对信息安全管理、保护使用者、与争议解决机构的合同义务等业务层面，账簿文件制作和保存、报告撰写和提交、政府访问检查等监督层面作了规定。

2.6发行协会制度

日本还设立了性质是社团法人的预付式证票发行协会。它具有中立性，是有一定强制性约束力的自治组织，其主要职能是：指导会员发行预付式证票和订立票证买卖合同，对预付式证票使用中出现的问题帮助解决。此外，资金结算法还对预付卡的票面记载事项，预付卡企业的分拆合并、退出市场、清算程序，预付卡的赎回手续等诸多问题进行了详细规定。

3、预付费消费域外经验的制度启示

根据对其他国家对预付费消费监管的分析,认为美、日两国经验中强化立法、重视监管和具体制度三个方面对我国的制度建设有比较大的借鉴意义。

3.1强化预付费消费立法监管

美国对预付费消费监管立法给我们启示是，不能全国统一适用几部法律来规制，而是要根据不同行业，不同地区的实际，给予地方更多的经济立法权，只有这样，才能使微观经济、地方经济、区域经济搞活，对微观经济一定要放权，在各级经济立法体系下搞活经济，国民经济才能高速度发展。日本预付费监管立法给我们的启示是，预付费消费作为一个不断发展和变化的金融创新，在其发展过程中，不断会有新情况和新问题出现，因此，我们必须研究和分析预付卡带来的风险和问题，通过立法来加强对预付卡发行者和商家的监管以保证消费者的利益，进而维护预付卡行业的健康发展。如日本在1989年通过《预付式证票规制法》来监管预付费消费行业，2010日本又出台了新的《资金结算法》来代替原来的《预付式证票规制法》，加强对电子形式的预付费消费监管。我们可以预测的是，随着电子预付卡的快速发展，各国将会不断出台新的法律法规来监管电子预付卡的发展。因此，对预付费消费行业的监管和立法不可能一蹴而就，我们必须适时调整监管立法和监管力度，随着预付费消费的发展，不断完善预付费消费行业的监管立法。

3.2重视预付费消费的监管

预付卡是预付费消费合同的权利义务的载体，是一种证权证券。各国（地区）都是通过对预付卡的监管实现对预付费消费合同的消费者权益保护，美国将银行和非银行金融机构发行的预付卡作为监管对象，围绕预付卡的资金安全，卡内余额和使用期限问题对预付费消费展开了一系列监管活动，维护了消费者的合法权益。日本通过对预付式票证实施一系列的监管措施，以保障预付费消费合同消费者的权利。完善预付卡的监管，应当明确发行主体和程序，日本针对预付式票证的发行实施了一整套的监管程序，根据风险的不同，分别采用了申报制和登记制，前者针对于自家发行，后者适用于第三方发行。我国法律并没有这么完备、严密的规定，仅《单用途商业预付卡管理办法》对企业法人作为发行人发行预付卡规定了事后备案制度，但没有其他事项进行规定，比如发行主体的资格、经济实力和管理人员的资信等情况。而没有根据发行主体在不同使用不同的发行制度，这显然不利于对预付费消费合同的全面监管。

3.3完善的商业预付费消费监管具体制度

尽管预付卡监管承载着预付费消费者的合法权益、维护金融秩序等多重目的，但是，最基本的路径和方式仍在于强化对发卡人的监管。因此，美国、日本预付费消费的监管制度虽然各有特色，但是，具体法律制度的设计及其功能类似。首先,确保适格的发卡人发行预付卡。剔除商业预付卡不良的申请者,在市场准入上确保预付卡的交易安全。为此,日本自己发行预付式证票发卡人可以是自然人或法人,但是,均需要申报制度并接受严格的监管；而对于第三方发行预付式证票的申请人则审查严格，审查的范围涵盖申请的法人和发卡机构负责人。其次，两者均通过对预付卡发卡人及卡内预存金的数量、用途等实施严格的监管，基于对预付卡所存款项安全性的保障，防止发卡人滥用购卡人的预存金额，从而保证发卡人的偿还或者支付能力，从而实现对持卡人权益的保护。比如美国明确规定对发卡人的要求，要求商业预付卡发卡人采取存款保险措施，而且对预付资金的使用受到严格的限制和监管，并保证向持卡人兑现承诺。