一、几起典型突发预付费经营单位关门停业事件

【案例一】从事书画培训的妙笔菡塘10家店同时停业

2017年8月21日，妙笔菡塘培训教育机构在北京所属的10家门店突然关门停业，不知去向。一时间消费者投诉激增，多家媒体对妙笔菡塘培训教育机构停业的情况进行了报道。截止到2018年10月25日，通过12315等各种系统共接收了对该公司的投诉80件，上门到北京商务中心区消协分会投诉的29件，全部反映在此公司进行少儿国画及书法培训后突然关门，无法取得联系，所交培训费无法追回。

经过了解，妙笔菡塘（北京）文化传播有限公司（以下简称“妙笔菡塘”）是一家从事少儿书法、绘画教育培训的机构。注册在北京市朝阳区，注册资金1000万元，设立日期为2013年7月，经营范围含有书法技术培训、绘画技术培训等内容。“妙笔菡塘”在停止经营前的四年时间里基本没有投诉，也就是说在此期间内，其服务质量及售后服务状况良好，但在2017年8月21日突然爆发了“失联”情况。接到大量投诉后，工商及消协工作人员及时与该公司登记的联系人取得联系，但该联系人称已经离职，对公司情况不了解；到该公司注册地址查看，大门紧锁，人去楼空，门上有一纸通知：“公司内部因股东股权纠纷，意见不合，导致严重内部矛盾，并拖欠一线教职员工将近两个月工资。因此总部于2017年8月20日下午3点发出通知，国贸校区自2017年8月21日起停课，上课时间另行通知，如有疑问，请各位家长去妙笔菡塘总部201室（对面询问）。总部笛之爱：东四十条美惠大厦D座二层，总部电话：4008103111”。工作人员继续赶到通知上的地址，也是大门紧锁，人去楼空。

通过查询该公司官网我们了解到，该培训机构在北京共设有10个门店，山西4个、四川1个。注册学员有2000余名，在家长群中拥有很好口碑。据不完全统计，该机构在北京的10个门店已有286位家长要求退还200余万元的课程余款。因在注册地址联系不到该企业以及未申报2017年年报，工商朝阳分局分别于2017年8月24日、2018年7月9日、10月8日三次将其列入经营异常名目。

【案例二】星空琴行全国60余家店同时停业

2017年9月2日，中小学开学的第二天，在北京、天津、广州、深圳、济南、南京等18个城市设有60余家分支机构的“星空琴行”因欠薪、资金链断裂同时关门停业，让众多学员措手不及。其后，工商和消协组织接到328件投诉。

“星空琴行”是由六艺星空（北京）文化传播有限公司于2012年6月创立的一个拥有1000名员工、60余家门店提供钢琴教学服务的连锁钢琴培训机构，以儿童钢琴上门教学为主。该公司为台港澳法人独资企业，注册资本为3630万美元，成立日期于2013年12月03日，法定代表人为周鹏（网络上名字为周楷程），股东为缪斯音乐香港公司，注册在北京市朝阳区。“星空琴行”拥有自己的O2O授课平台“蓝姐姐”APP，共有三种营销模式：买课免费租琴（顾客交付钢琴全款押金，购买至少一年课时，一般一年是48节课，每节课240元，到期后退还押金）、买琴免费送课、买课免费送琴（后两种情况一般根据不同钢琴的价格而定）。通过这三种方式，学员一次性将大笔费用支付给了星空琴行，每个学员缴纳的费用均在数万元。学时历时一年到三年不等。

“星空琴行”停业后，各地门店均有不少消费者上门追讨培训费，并通过公安、消协、工商等多种渠道维权。据报道，在停业后，星空琴行创始人兼CEO周楷程在发给内部员工的邮件中表示“由于目前管理团队已经不再持有星空股份，所以一直在等待股东的决策”，但“原股东无法确认追加新的资金，因此我们从2017年9月2日起暂停全国所有门店营业”。星空琴行的官微则称:“目前星空琴行所有管理者以及投资人正在积极商讨，并努力寻求尽快解决问题的途径。恳请各位家长和学员们给予我们一点时间。”

“星空琴行”总公司于2017年11月、2018年7月和10月三次被北京工商部门列入异常经营名录，其他城市的分支机构也均被当地工商部门列入异常经营名录。

【案例三】家政巨头“来人到家”欠款千万关门停业

从2018年1月份开始，从事家政服务的“来人到家”投诉量逐步上升，截止到2018年6月底，北京市工商局朝阳分局及区消费者协会接到投诉4622件，涉及金额约630元万元，涉及消费者的区域主要包括杭州、无锡、苏州、宁波、上海等。反映的主要问题和诉求包括：无法正常预约家政服务；消费者办理的预付费卡和APP内的余额无法退还；分公司电话无人接听，网上售后无人回应，公司退款期限过长。工商和消协工作人员了解到，截止到2018年6月底，包含该公司客服自己受理与工商、消协受理的投诉，已向消费者退款400多万，尚未完成的退款600多万，涉及到全国消费者约2500人左右。除未退还消费者的预付卡金额外，该公司还拖欠员工工资，出现300多员工集体讨要工资的情况。2018年7月9日，“来人到家”公司注册地址已无人办公，公司高管也无法取得联系。

“来人到家”是由北京来人网络科技有限公司（以下简称来人网）依托具有20年家政经验的线下服务商三鼎家政集团基础上开发出的一款可以实现在线预约家政服务的平台，是国内第一家家政O2O服务平台。“来人网”为线上服务商，通过手机APP“来人到家”以及入驻淘宝、京东等第三方平台销售预付费卡，线下则由各地的三鼎家政门店提供相关服务。在北京地区的线下服务商为北京三鼎家政服务有限公司（以下简称北京三鼎）。来人网和北京三鼎均注册在北京市朝阳区。来人网的股东为三鼎家政集团公司（占95%股份）和自然人刘敏（占5%股份）；北京三鼎是法人股独资企业，股东为三鼎家政集团公司。三鼎家政集团对上述两家公司拥有绝对的控制权。三鼎家政集团注册在河南省郑州市，法定代表人任富强，股东为三个法人股东，分别是：萍乡市安源区三鼎齐力商务管理中心、萍乡市三鼎远大企业管理中心、萍乡齐力未来商务信息咨询有限公司。三鼎家政集团在全国40个城市设有200余个分支机构。

对来人网和北京三鼎，工商朝阳分局已立案调查，并将其列入异常名录；经查询，三鼎家政集团及其全国所有分支机构均已被当地工商部门列为经营异常名录。

二、对预付费经营单位关门停业的原因探析

经营主体停业、破产、遭淘汰，是在市场经济企业竞争中再正常不过的事情，依法按程序办理就可以了，但采取预付式消费形式的经营主体走到这一步可就不一样了。从2011年1月12日的青鸟健身暂停业到疯狂钢琴、玛尔比恩早教、妙笔菡塘书画、金钱豹餐饮等等，几年之间，采用预付式消费模式的众多实体店以及线上线下融合的星空琴行、来人网关门停业，哪一次事件都造成了一定的社会影响，既造成了消费者的经济损失，同时，有的已影响到社会稳定，在消费领域呈现重大的风险。

众多预付式消费经营主体关门停业，究其原因，我们认为应从以下几方面去认识：

（一）关于“预付式消费”的概念

 1.几个名词

目前存在的“预收费”、“预收款”、“预付费”、“预付款”、“预付卡”、“预付式消费”等等相关概念，都是从不同角度说的同一个事物。

“预收费”、“预收款”（此处不是会计制度上的概念）是从经营者行为（即收费）的角度来说，而“预付费”、“预付款”则是从消费者行为（即缴费）而言，“预付卡”则反映的是收费或缴费的物理状态，“预付式消费”则是与“即付”、“分期付款”、“货到付款”、“第三方支付”等相区别的消费付款方式。

从总体上来说，“预付式消费”涵盖了以上从不同角度表述的内容。

2.预付卡种类

目前，我国“预付式消费”的商业预付卡基本上是非金融主体发行的，主要有两类，即：一类是由专营发卡机构发行的可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡（以下简称“多用途卡”），另一类是由商业企业发行的且只在本企业或同一品牌连锁企业购买商品、服务的单用途预付卡（以下简称“单用途卡”）。

发行多用途卡要经人民银行批准且发卡人必须在商业银行开立备付金专用存款账户存放预付资金，并与银行签订存管协议，接受银行对备付金使用情况的监督，否则，将按照《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称“人民银行规章”）予以查处。目前，多用途卡监管比较规范，尚未发生因个别经营主体破产而导致的突发群体事件。

商务部于2012年9月21日颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称“商务部规章”），规定了针对零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行单用途卡实施备案制度，对发卡人“预收金额”及“预收金额余额”规定了发卡业务范围及比例额度，明确规定了规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业实行“资金存管制度”。应该说，政府部门对发卡人的发卡行为尤其是“资金管理”都有明确的规定，但因监管力量、监管力度问题，发卡人进行备案的比例很低，按照该办法“资金管理”要求执行的总体情况难以掌控，尤其是“资金存管制度”的落实难以真正到位，导致一些突发群体事件的发生。

3.“预付式消费”涉及的行业

商务部规章规制的范围是零售业、住宿和餐饮业、居民服务业，而人民银行规章就多用途卡发放的行业并没有规定范围，既可以介入到零售业、住宿和餐饮业、居民服务业中，也可以是以营利为目的的教育培训、网约车、健身、家庭装修等等众多服务性行业。另外，涉及人民群众生活必不可少的水、电、气、暖、公交等社会公用服务行业往往也采取预收费形式，但因其“非营利性质”及政府担保，故本文将不做赘述。

4.“预付式消费”涉及的监管部门

“预付式消费”监管的对象是以营利为目的的发卡或收费主体。除预防腐败外，监管的核心重点应是维护金融安全、经营秩序、人民福祉和社会稳定，也就是在消费领域的“防范化解重大风险”。目前，我国涉及“预付式消费”监管的政府部门至少涉及人民银行（金融）、商务、教育、交通、市场监管、公安、税务等政府部门，但目前除多用途卡主要由人民银行监管外，单用途卡的监管方式为在商务部门备案为主，从近年来接连发生的各领域的经营者倒闭、失联情况，此种备案为主的监管方式其实际效果效果并不理想。

综上，我们认为，凡是采取先收费（一般是收全款）、后提供商品或服务的各行业类别都应属于“预付式消费”范畴，都应纳入到政府的有效监管范围之内，并应针对其经营特点采取不同的监管方式。

（二）经营主体采用预付式消费的原因

我们认为，经营主体采用预付式消费的原因主要有四方面：

一是稳定客户群。经营主体通过打折、提供优惠的方式吸引消费者，增加与客户的粘性，以便在竞争中有足够的客户群得以持续经营。目前，在很多服务型行业中，如美容美发、健身、洗染等，几乎每个经营者都采用此种方式，在这样的大背景下，不采用预付卡方式，几乎就不能生存。但同时产生了一个负面效应，即整个行业每个经营者时时都在打折，推高了整个行业的表面价格，呈“虚高”状态，造成国家统计及传递给消费者的信息不实等不良后果。

二是弥补资金不足。一些经营者自有资金不足或融资成本较高，则借助预收资金的方式予以弥补，有的出现了寅吃卯粮的现象。如果经营者不通过稳步提升服务质量、扩大客户群这一终极盈利模式而仅采取预收资金的方式维持，关门停业是迟早的事。据了解，目前一些健身企业就存在着“设备是租的、开支靠卖卡”的经营状况；有时还存在着同行业打价格战、恶性竞争的情况，一些经营不规范、资产负债率高的企业往往可能倒闭，而债权人尤其是办卡的消费者和企业员工就会受到很大的损失。

三是成为融资、资本运作的重要手段之一。随着“互联网+”的到来，一些企业，尤其是新兴行业的经营者一方面通过风投等渠道的融资，另一方面则采用新的销售或服务模式预收资金。以“星空琴行”为例。该公司创始人周楷程（原名周鹏）来自阿里巴巴，曾任阿里巴巴B2B业务西部大区副总经理，在其成功运营了易到用车后离职创业，投身钢琴领域创立“琴语琴愿”（后更名为星空琴行），前阿里巴巴CEO卫哲掌管的嘉御基金、雷军的顺为资本都成为其投资者，从2013年到2015年共获得了三轮融资，共计1.64亿人民币，迅速在全国开了60家门店。而“星空琴行”又采用买课免费租琴、买琴免费送课、买课免费送琴的新的营销模式预收消费者大量资金。但2016年星空琴行的财报净利润亏损将近两个亿，期末金额的预收账款高达近一亿四千万元，几乎都来自家长们提前预付的学费和钢琴购置金。

四是个别经营者涉嫌欺诈。极个别经营者在经营难以为继的情况下，隐瞒真实情况，继续销售预付卡，骗取资金后跑路。

（三）突发群体事件发生的原因归集

目前，因预付式消费所引起的一般消费纠纷、违法行为可依据现行有关法律法规通过调解、行政执法、行政指导予以解决，而较难解决的、也是存在最大风险的是突发群体事件所引发的消费者重大权益受损、社会安全稳定以及可能涉及的金融相关问题。因预付式消费而引发突发群体事件的原因，我们认为主要有以下几方面：

1.缺乏强有力的法律法规予以规制

目前，针对“预付式消费”的“法”（暂不包括地方法规）仅有如前所列的人民银行规章、商务部规章及工商总局的《侵害消费者权益行为处罚办法》（以下简称“工商总局73号令”），但都是部门规章，立法级别较低，从而出现以下现状：

一是，概念不统一，难以形成监管合力

目前的几个部门规章中，就“预付式消费”的概念表述各不相同，没有统一的名称、定义；部门的监管范围也各有侧重、各有取舍、各自履职，缺少有效衔接，没有形成一个完整的体系。以单用途卡为例，商务部规章和工商总局73号令都是从自身权限而制定的部门规章，部门间难以形成更有约束力的、相互协调的相关规定，在基层监管中更难以形成有效协作和工作合力。

二是，涉及的行业不全面，造成监管漏洞

如本文所举的“妙笔菡塘”和“星空琴行”所收取的费用基本属于单用途卡的范畴，但因属于教育培训而不在商务部门管辖范围内无法监管，可教育部门并没有相关监管的规定；而健身、网约车、充电桩、家装等预交费用的行业，同样也没有有关部门出台涉及“预付式消费”方面的监管规定，造成在监管中的“缺位”。

三是，对“监管”的认识不正确，造成监管职责混乱

于2012年11月1日实施的商务部规章就单用途卡的管理设置了备案、资金管理、监督管理等具体内容，对处理“重大突发性事件”进行了原则规定；于2014年3月15日实施的工商总局73号令则仅从经营者以预收款方式提供商品或者服务不履行退款义务这一保护消费者权益角度进行处罚予以了规定。

一方面，从事中事后监管的角度看，可以说，商务部门的监管属于“事中”，而工商部门的属于“事后”。“事中”没有监管好，“事后”的作用是有限的，尤其是不落实“资金存管制度”而导致的“重大突发性事件”的作用是微乎其微的。将“事中”、“事后”监管割裂开是有很大问题的。

另一方面，从“谁审批，谁监管，谁主管，谁监管”的角度看，审批部门、主管部门应担负起监管的主要职责；而“监管”不应仅仅理解为“事前”的审批和“事中”的备案、抽查、处罚等内容，还应包括“事后”的消费维权这一不可或缺的重要内容，尤其是针对直接向消费者提供商品或服务的行业，“事后”监管还应作为监管的重中之重，因为投诉举报才是发现经营者违法问题最为重要的途径，有的放矢，“双随机”抽查则更适用于对没有投诉举报经营者的监管手段；同时，“消费维权”也不应仅仅理解为对消费者举报的处理，还应包括对消费争议的调处，即对投诉的行政调解，体现“专业部门做专业事”的理念，否则，让非专业的部门（如工商）去调解有主管部门管理行业的消费纠纷，只能是事倍功半，不仅削弱了审批、主管部门的监管力度、增加了其他部门的工作压力，还加大了消费者的维权成本和经营者因多头管理带领的负担。但因相关部门对“监管”的狭义理解及规章制定时间较早的原因，并未将解决消费者的诉求作为其职责范围之内的义务。如2012年出台的商务部规章，在第三十五条中有“商务部和地方人民政府商务主管部门应通过12312商务举报投诉服务平台接受与本办法有关的举报和投诉”的规定；在第十四条中也规定了经营主体应公示或向购卡人提供单用途卡章程并应购卡人要求签订购卡协议，同时规定了章程和协议应包括的内容，其中包括“单用途卡购买、充值、使用、退卡方式”、“收费项目和标准”、“纠纷处理原则和违约责任”等内容；第二十至二十二条就退卡情形进行了细致规定。尽管如此，该规章却没有就本部门管辖范围内的单用途卡消费纠纷有何职责、如何处理予以规定，仅就经营者不履行相关规定设置了处罚条款；就“重大突发性事件”也只设置了“省级”商务部门“应制定专项应急预案，积极预防、妥善处理本行政区域内涉及单用途卡业务的重大突发性事件，并及时上报商务部”的原则性规定。基层商务部门无法通过本部门的规章找到处理消费纠纷的依据，也就无法通过消费纠纷这条最易发现经营者存在如未办理备案、侵害购卡人（该规章通篇未出现“消费者”三字）权益的违法行为，也就难以落实“事中”监管了。再如，网约车、共享单车，本身就是交通部门审批、监管的行业，但对退还预付费用、押金等消费纠纷的调处几乎没有相关规定，其实也没做具体调解工作；而工商及现在的市场监管部门对并非自己审批、主管行业的消费纠纷，本可以以“不属于工商行政管理部门职责范围的”而不予受理，但因是消费维权的牵头部门却往往去做了，当然，消费者协会也积极参与了，有些还做出了巨大贡献。

如此，对“监管”的不正确认识造成了多部门监管预付式消费而又监管职责不清、效能不高以及消费者不满的后果。

四是，监管力量不足，造成有法难执

商务部规章对发放预付卡设置了仅低于行政审批的备案制度，赋予了商务部门对不办理备案、不履行“资金管理”及不落实“资金存管”制度的检查、行政处罚权责，对重大突发性事件也予以了相关规定，但这些规定明显没有很好落实，很多发生突发群体事件的经营者并没有备案，更谈不上落实“资金存管制度”。以朝阳区为例，仅以经营者名称中包含“美发”二字在北京工商数据中心查询，得到“开业”状态的主体数为1942户，而从朝阳区商务委了解到进行备案的各类办卡企业仅100余户；而对未办理备案而发卡、发卡金额超过限额（如美容美发机构发卡时一次收费2、3万元的现象很多）、不履行“资金管理”及不落实“资金存管”制度等违法问题，很少予以管理和查处。经了解，其中重要原因是基层商务部门的监管力量明显不足，导致监管力度弱。

五是，处罚力度低，震慑效果差

部门规章对违法行为的处罚额度较低，对“事中”的未备案及资金管理的监管效果较低；即便是工商总局73号令可以转至《消法》处理，但“事后”尤其是对突发群体事件的监管往往起不到多少作用。

从以上分析看，对预付式消费的监管并非无法可依，而是缺少一部立法级别较高的法！！！

2.小微企业、实体经济的营商环境还有待改进。

之所以采取预收资金的方式，是因为很大一部分实体企业自有资金不足和融资难、融资贵，往往采取边吸收消费者的资金边发展的策略，可一旦遇到资金周转困难时就很难再坚持下去，导致了很多社会问题。

而在资本大鳄以烧钱方式进入某个行业时，中小企业就更是苦不堪言，在没有被收购或重组的情况下，不少只能消亡了。因而，如何有效遏制“资本”采取以低价或超低价售卡、虚假宣传等不正当竞争、垄断手段冲击传统产业、实体经济，给中小企业生存、成长的良好的营商环境和空间也是当前一个紧迫需要解决的难题。

3.经营者对市场竞争激烈程度的认识还不深刻

近些年，成功企业的案例，尤其是资本运作成功企业的示范效应让一些创业者认为也可以通过“借钱生钱”、“空手套白狼”（羊毛出在猪身上，狗来买单）的方式“快速”取得成功，但往往忽视了“资本”的本性，忘记了“劳动创造价值”，更泯没了诚信经营的理念，没有了消费者权益的概念，就想着如何“赚快钱”。于是乎开始融资，融资不成就掏消费者的口袋，坚持不下去了就“失联”；有的“资本”套现之后甩包袱，找人“背锅”，消费者受损严重。

一部分经营者认为，互联网+可以有效降低成本，甚至可以垄断某个行业，于是通过融资、低价售卡促销、盲目开店，造成高负债，抵御风险的能力骤降，极易造成资金链断裂。三鼎集团有着20年的线下家政经验，在拥抱互联网后，全国开了200多家店，遇到风吹草动瞬间倒塌就是鲜活的例子。

4.企业经营管理水平亟待提高

目前，很多企业还是家族式企业，和现代公司制的治理结构还有很大差距，老板一旦出事，企业也就垮了。“妙笔菡塘”开业后经营业绩良好，口碑良好，从来没有过投诉，事先没有任何征兆的企业却突然关门了。该事件起因是公司法定代表人韩某被司法羁押，导致企业资金失控。在公司的律师声明当中也曾表明该公司存在高管涉嫌职务侵占的问题。据了解，家长通过微信、支付宝缴纳的学费很多都进了公司高管付某的个人账户；通过刷POS机银行卡付款，凭条上写的收款单位是“妙笔菡塘”，但事后追查银行记录才发现，缴纳的学费流入40多家不同的公司。在移动支付的今天，微信支付、支付宝支付已经成为非常普通的方式，但也存在不少弊端，尤其是公司治理结构不健全的单位，很有可能出现巨大的漏洞，同时也给消费者维权造成很大困难。

三、对策建议

（一）尽快研究、出台国务院《条例》级别的“预付式消费”专门法规

目前，国务院有关部门出台了一些预付式消费的部门规章，一些省市近几年在消费者权益保护的地方法规中也就预付式消费监管方面进行了有益探索。但这些法规立法级别较低，尤其是部门规章存在着部门职责不明确、衔接不顺畅的问题，导致在基层监管过程中出现部门间相互扯皮、难以形成协调而有效的工作合力及消费者维权难的现象。

我们建议：以国务院办公厅转发的《关于规范商业预付卡管理意见》为指导精神、以上述三个部门规章为基础，结合加强事中事后监管的理念，整合多用途卡和单用途卡的管理，借鉴有关省市消费维权地方立法中行之有效的做法，由国务院出台“预付式消费”的专门条例。

主要内容建议如下：

第一，明确“预付式消费”的概念。

1.明确“预付式消费”的定义，明确其与“卡”、“费”、“款”之间的种属关系；

2.明确当前预付卡、预收款的种类、物理状态，应包括目前已广泛使用的微信、支付宝等新型支付方式；

3.明确“预付式消费”涉及的行业，包括排除社会公用事业的行业；

4.明确发卡主体，既可以是企业法人，也开始个体工商户等其他类型企业。

第二，保留多用途卡的审批制和单用途卡的备案制。

涉及到金融安全，国家对多用途卡实施审批制和对单用途卡实施备案制有其原因的，因而，在新的国务院《条例》中应予以保留。人民银行规章及其实施细则和商务部规章对审批和备案、发行、资金管理、资金或备付金存管、监督管理、法律责任等都做出了详细的规定，具有可操作性。

第三，增加单用途卡的发放条件内容。

商务部规章虽对单用途卡的发放条件已有较多的规定，但还有一些应增加。

1.经营主体发卡时间的限制条件。商务部规章中并没有对此规定。建议借鉴《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第十条中规定的“经营者自营业执照核准登记之日起六个月后，方可发放单用途商业预付凭证”内容。

2.增加发卡经营主体的类型。商务部规章中只规定了集团发卡、品牌发卡、规模发卡三种类型，而个体工商户、个人独资企业、合伙企业等类型却没有相关规定，应增加。

3.因个体工商户等经营主体类型的加入，单张发卡金额应有所变化，可借鉴江苏、浙江的做法，个体工商户等发的记名卡单张限额为一千元，不记名卡为伍佰元，但预付款存入第三方支付平台并且凭消费者指令支付的除外。

第四，增加不正当竞争、垄断、欺诈消费者等行为的规定。

资本的逐利性在预付式消费监管的薄弱点就会形成对市场秩序的破坏和对消费者权益的侵害，因而，非常有必要在《条例》中予以明确，如低价或超低价售卡、虚假宣传、关门跑路及有关欺诈行为等，在保护消费者权益的同时，也保护了吸纳众多就业的小微企业、实体经济。

第五，就有关经营者义务和消费者权利需进一步明确。

在《消法》中，经营者义务和消费者权利都有明确规定，但就“预付式消费”可以更加细化一些内容：

1.经营者公示办卡章程、提供购卡协议。工商总局73号令第十条第一款已就办卡章程、购卡协议的主要内容予以了规定，同时，这些约定的内容不能违反规章第十二条的规定，即不能存在“霸王条款”。

2.单张预付卡、一次预付金额的限额、期限、激活等。商务部规章就零售业、住宿和餐饮业、居民服务业中的单张预付卡限额、期限、激活等做了明确规定，应沿用；同时，健身行业也可以参考。但教育培训、网约车、充电桩等应根据不同行业特点予以明确，如教育培训可以最高限额仍为五千元，而网约车、充电桩等可以设定最高限额为一千元。

3.经营者应履行首问责任，不得故意拖延或者无理拒绝。工商总局73号令第十条就退款做了原则规定，就故意拖延或者无理拒绝予以了明确，应采用；同时，应细化“退款情形”的规定，可借鉴《江苏省消费者权益保护条例》第二十八条第二、三、四款的内容（见注1）。

4.就新型侵害消费者权益的行为予以扩展规定。如信用贷，当经营者未履行相关义务而违约或有违法行为的情况下，经营者应主动或协助消费者停止信用贷的执行。

5.增加消费者无理由退卡的相关规定。可借鉴《江苏省消费者权益保护条例》第二十八条第一款的内容（见注1）。

第六，增加信用监管和信用体系建设的内容。

按照国家信用监管的意见和目前行之有效做法予以整合后作为《条例》的一个内容。可以包括以下内容：

1.许可、备案方面可对社会公示的信息；

2.经营者预收资金的信息公开及资产负债情况；

3.投诉举报信息；

4.经营异常及黑名单。

第七，明确部门监管职责。

预付式消费之所以出现诸多问题，关键是部门监管职责不清，导致监管不到位。

《消法》第三十二条规定，“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。”同时，《消法》第三十九条规定了消费者就消费争议“向有关行政部门投诉”的权利，因而，按照“谁审批，谁监管，谁主管，谁监管”的原则，负责行业审批、主管的行政部门应全链条履行“事前、事中、事后”的监管的主责，包括对消费争议的受理、行政调解的职责，而不能将此项职责与本部门的行政执法割裂开来，更不能推给其他部门（各行政部门都有在其职责范围内的行政调解职责）。

因而，我们建议：

1.由人民银行继续负责对多用途卡的监管；

2.商务部门继续负责对单用途卡的监管，同时，应将健身行业纳入；

3.交通管理部门负责网约车、共享单车行业的监管；

4.教育部门负责对民办学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育监管；

5.人力社保部门负责对民办职业技能教育、培训监管；

6.其他行业由相关行政部门负责监管。

另外，如商务部门因执法力量问题确实难以对单用途卡进行监管，可转由市场监管部门负责监管。

第八，提高对违法经营、侵害消费者权益行为的处罚力度。

作为行政法规，可以设定部门规章所无法达到的行政处罚种类、限额，增加违法经营的违法成本。

（二）发挥行业组织、消费者协会的作用

第一，发挥行业组织的自律作用。

在政府部门的指导下，促进行业组织对经营者开展法律法规的学习，并加强自律约束。如江苏省美发美容行业协会按照《江苏省消费者权益保护条例》的要求，通过自律公约形式规定了会员单位实施保证金制度以及消费者购卡后15日内享有无理由退卡权等。

第二，促进行业组织开展消费维权工作。

促进行业组织接受消费争议的受理、调解等工作，提升行业组织的社会影响力。

第三，促进行业组织开展信用约束。

行业协会可以根据投诉情况、会员反馈，开展消费提示等工作；在行业中就侵害消费者权益的行为设立黑名单等方法，促进行业良性发展。

第四，消费者协会发挥《消法》赋予的公益性职责。

消费者协会应处理消费纠纷基础上，尤其要通过数据分析、典型案例等方式，向有关行政部门提出相关监管建议，向社会发布消费提示信息，对严重侵害消费者权益的行为予以披露、批评。

（三）增强市场机制，强化社会自制能力

市场的事情交由市场解决。改革开放40年国家取得历史性成就，社会主义市场经济越发蓬勃发展，解决市场中存在的问题，除了加强政府监管力度以外，增城市场机制通过市场的方法解决市场中存在的问题也是今后发展的趋势。在一定领域及一定规模的预付式消费中，除了保障消费者知情权外，通过行业组织建立银行信托、同业担保、强制性保险等方式利用社会资源向公众提供履约保证，逐步降低行业内企业的融资成本与融资风险，防范因信息不对称或企业经营不善引起的资金问题导致的消费风险，将预付式消费提供有效担保并进行合理风险规避。这些需要政府有关部门的大力支持，更需要社会各方的努力探索与深入研究。

（四）促进消费者理性消费

各有关行政部门、行业组织、消费者协会应发挥各自的优势，开展对经营者培训，提高经营者守法经营、诚信经营的意识和从业能力；教育引导消费者科学、理性的消费观，增强维权意识。

注1

江苏省消费者权益保护条例

第二十八条  经营者以发行单用途预付卡方式提供商品或者服务的，消费者有权自付款之日起十五日内无理由要求退款，经营者可以扣除其为提供商品或者服务已经产生的合理费用。

经营者未按照约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款。未消费的，应当全额退款并承担预付款的利息；已经消费的，应当按照原约定的优惠方案扣除已经消费的金额，予以退款并承担退款部分的利息。

经营者停业、歇业或者变更经营场所的，应当提前一个月通知已交预付款的消费者，并按照前款规定承担责任。

经营者未事先通知已交预付款的消费者并作出妥善安排，不提供或者不按照约定提供商品、服务又无法联络的，视为欺诈行为。