有关预付费消费的几点建议
  发布时间:2019-07-30  信息来源:北京市消协 复制网址 打印
摘要:

《预付费消费中的消费者权益保护问题》课题系列之五

 

预付费消费作为一种新型消费模式,在拉动消费、促进经济发展的同时,不可避免地存在一系列问题,从而损害消费者权益,影响市场监管,预付费消费的规范化发展,势在必行。因此,需要对预付费消费进行有效的法律规制,从立法、执法、司法角度规范预付卡的发行与使用,充分保证消费者在预付费消费过程中的合法权益,同时从社会角度加强预付消费的自律规范与增强消费者权益保护意识。美国、日本等国家对于预付费消费规制的法律体系较为成熟,在适当借鉴的基础上,结合我国预付费消费的发展现状与法律制度的基本情况,可以从以下四个层面进行完善。

1、建立健全法律法规

预付费消费在我国还处于新兴阶段,法律法规还不完善,这导致在预付费消费市场出现侵害消费者知情权、自主选择权、公平交易权、财产安全权等诸多问题。为了促进预付费消费模式的健康发展,健全预付费消费法律法规是最为重要的内容。

我国预付费消费市场建立时间短,虽然商务部于2012年已颁布《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,但在实践操作与规制方法还不是十分成熟与完善,且针对多用途商业预付卡进行专项立法,也是当下发展的必然趋势。因此,我国亟待通过立法调研来搜集客观详细的信息与资料,以为正式立法提供坚实的现实依据,如明确预付费消费的含义、发售单位资格、违约责任、救济途径等内容,当出现纠纷时有法可依。

另外,我国的预付费消费正处于初步发展阶段,因不同地区的经济发展水平各有差异,且在消费结构、水平与习惯方面因地区差异而有所不同,可采用灵活多元的立法形式与法律规制形式,鼓励各地方立法机关与主管部门,在联系本地区实际发展情况的基础上,健全地方性商业预付卡相关法规,以促使当地的商业预付费消费朝着理性的维度发展。

1.1完善预付卡发行监管制度。在明确消费凭证发行主 体的合法地位之后,还应当建立市场准入制度,对采取预付 费交易的经营者进行合理科学的限制,从而将不法商家排 除在外保障预付费交易的健康有序。市场准入制度应当主 要包括以下几个方面:第一,应规定发行主体必须备案,否 则无法取得预付费消费卡发行的合法地位。第二,市场监管部门应当确定科学合理的审查标准,主要对申请备案经营者的资质、经营效益和商业信誉进行审查,并明确规定一定期限,符合条件的才予以备案,不符合条件的则退回材料,并说明相关理由。  

1.2健全预付资金安全体系。在经营者进行备案之后 还不能开展预付费交易,也不能直接发行预付费消费卡,还应当交纳保证金或提供第三方担保,才能开展预付费交易,发行预付费消费卡。对于保证金或第三方担保制度,可以规定如下:第一,针对经营者自身发行的,必须交纳保证金或提供担保。经营者在获得备案后,必须向资金监管方交纳一定比例的保证金方可开展预付费交易。第二,委托第三方发行的,发行主体只能是银行机构。因为银行对于资金的管理较为规范,可以降低商业风险,规范发行市场,节约发行成本。第三,应当由银行监管保证金。负责保证金监管的银行不得作为委托第三方,也不得为发行主体提供担保。另外,还可以建立预付费交易的风险救济基金,保障消费者的合法权益,同时降低经营者的经营风险。

1.3制定预付费消费合同示范文本。法律或行政部门应规定和制定标准化的合同文本,供经营者和消费者使用,或者要求经营者必须拟定格式合同。该格式合同在审查合法的基础上,在监管机构进行备案。这样在消费过程中可以有效防止霸王条款,未消费余额退还等问题,可以依据书面合同有效解决,给行政部门预先介入、事先监管提供了依据。

1.4设立信息披露和信用评价制度。为使得预付卡所包含的信息更加透明,发行方必须事先提供预付卡章程,同时也可以通过网站、营业网点等渠道,向购卡方披露预付卡的功能与收费标准等基本信息。同时,还必须向持卡方提供各种查询渠道,帮助持卡方查询余额与交易信息等内容。使得预付卡所有者对卡中所包含信息可以较为清晰的查询到,更好的使用管理好自己所持有的预付卡。同时,市场监管部门应为发卡商户建立信用档案,把曾有诈骗行为或消费者投诉较多的商户也纳入“黑名单”中,定期通过媒体向社会公布,将发卡主体的违法违规行为置于整个社会监督之下。

2、构建完善监督管理体系

从我国现有的法律法规来看,预付费消费的监管主要由政府带头,商务、市场监管、财政、税务、银行、审计等多个部门共同监管,虽然现有的监管体系不能有效的实现监管,但专门成立监管部门又不符和我国情,因为专门成立个机构也不足以解决全部问题,比如在执行税收和行政监督处罚问题上,就必须与家税务机关配合。因此,我国有必要建立全面系统的监管体系,多部门协调配合,但要明确各部门的权责范围,并提升立法层次,对多用途预付费消费卡的监管主体进行明确,使预付费消费的各个领域都实现监管。

2.1建立政府监管与行业自律相结合的监管体系。预付卡违约事件频频发生,反映出我国现有监管机制不完善的问题。当前,我国对预付费消费问题的规制主要依赖政府监管,而由于我国商务主管部门执法力量薄弱,无法将力量下沉,从而造成政府监管相对疲软的现状。因此,我国有必要转变单纯依赖政府干预的监管模式,借鉴日本的立法规制经验,寻求社会力量的帮助,建立政府监管与行业自律相结合的监管体系,发挥行业组织的自律作用。对于多用途商业预付卡,我国已经成立了相应的行业组织——中国支付清算协会。根据人民银行《支付机构预付卡业务管理办法》的规定,多用途预付卡企业应当加入中国支付清算协会。协会应当组织制定行业自律规范,并按人民银行要求,对支付机构执行央行规定和行业自律规范的情况进行检查。对于单用途预付卡,我国也应当成立对应的全国性行业协会进行广泛的行业自律管理。

2.2健全分类监管机制,覆盖监管盲区。首先,将个体工商户开展的预付卡业务纳入监管范围。商务部《管理办法》仅适用于企业法人,个体工商户开展的预付卡业务不在《管理办法》监管范围内,目前我国对个体工商户发卡行为尚没有制定相应的管理规范。面对个体工商户日趋严重的预付卡消费违约行为,监管部门只能适用一般的市场监管法律规范进行规制。因此,我国有必要对《管理办法》进行修改,将个体工商户开展的预付卡业务纳入规范范围,建全分类监管机制。其次,修改后的管理办法应对单用途预付卡实行再分类管理,可参照《公司法》对有限责任公司和股份有限公司分开规定的做法,对企业法人开展的预付卡业务和个体户发卡行为分别作出管理规定。

2.3 理清监管部门的职责。预付费交易的监管主体应当由商务部、工商行政管理部门、银行、银监会、税务机关共同组成,具体分工如下:商务部门应主要负责针对预付费交易的发展现状及出现的相关问题,制定出台相关的规章条例,并在征求行业协会、消费者协会意见的基础上,拟定各类行业的预付费交易合同范本,还要对预付费消费凭证进行规范,规定必须记载内容和禁止记载内容。市场监管部门负责经营者的备案和经营者商业行为的具体监管,处理具体的消费纠纷,进行行政调解和行政处罚。银行机构负责预付费资金、保证金和风险救济金的监管,规范资金的使用,并对担保第三方进行审核,符合条件的才能同意其担保。银监部门对银行及担保机构进行监管,避免银行资金监管和第三方担保审核的疏漏,防止其与经营者串通损害预付费消费者的合法权益。税务部门开展相关税收征收工作,防止偷税漏税,并通过税收掌握预付费交易的发展情况,对预付费交易进行调控。

3、创新畅通权利救济机制

预付费消费投诉和纠纷一般涉及的金额较小,消费者在举证方面存在较大的困难,并且维权成本较高,因此很多消费者在权益遭受侵害时往往选择忍气吞声,自认倒霉。另外,当发卡人跑路或者破产时,即使消费者拿到胜诉判决,权益也可能无法及时有效地得到救济。鉴于此,我们可以通过构建专项救济金制度,完善我国的司法制度,从多方面为消费者的维权提供保障。

3.1适用惩罚性赔偿制度。预付卡消费是一种高风险的负债经营模式,发卡商家存在“借发卡之名行圈钱之实”、明知资金链断裂仍不断售卡、明知实际履行不能仍虚假承诺等欺诈情状。对经营者恶性违约行为起到遏制作用,对于保护消费者的合法权益,维护预付卡消费市场秩序,有着重大、积极的意义。预付卡经营者如果有“借发卡之名行圈钱之实”、关门跑路及其他欺诈行为的,应依照《消法》第五十五条的规定,让经营者承担惩罚性赔偿责任。

3.2增加小额诉讼及团体诉讼等法律制度。消费者权益纠纷易发、多发但涉及的争议标的额往往较小,由于消费者与经营者信息不对称,举证困难较多,维权成本较高。预付卡消费纠纷作为消费纠纷的一种,也具有前述特点。诉讼法已规定有小额诉讼制度,我国应当以此为依据建立推行小额消费纠纷解决机制,用于解决包括预付卡消费纠纷在内的小额消费纠纷,降低消费者的维权成本。通过小额诉讼简化诉讼程序,不仅有利于提高消费者的维权意识,而且增加了经营者的违法成本,同时还起到对经营者的法律威慑作用,促使经营者规范经营。

3.3实行举证责任倒置制度。根据我国相关规定,在消费者权益纠纷案件中,举证责任倒置制度仅适用于产品质量侵权案件和某些耐用商品或装饰装修服务存在瑕疵而发生争议的案件,这意味着其他消费者权益纠纷案件的举证责任适用“谁主张,谁举证”的规则。在预付费消费模式之下,经营者与消费者之间存在信息不对称,很多交易信息均掌握在经营者手中,在案件审理中,人民法院有必要将预付费消费纠纷适用举证责任倒置原则,由经营者对消费者的部分诉松请求承担举证责任。

3.4充分发挥消费者协会职能。消费者协会发挥现有法律规定的各项职能外拓展消费者协会的现有职能。消协将可考虑将预付费消费投诉从普通消费争议中剥离,开辟统一调解通道,集中处理预付费消费争议,提升消协调解工作的针对性和公信力。同时,在消协中成立专业的调解工作小组,邀请律师或相关行业专家担任专兼职调解员,从法律和经验两个角度寻找解决问题的办法,促成矛盾纠纷的快速化解。针对一定人数以上的群体申诉,消协在快速调解、专业调解基础上,及时搭建与相关行政主管部门的沟通渠道,提请上级对专业问题进行协调、约谈经营者,联系属地乡镇街道对涉事人员进行教育安抚,通过消协的居间斡旋、上情下达、左右联系促成预付费消费纠纷解决。

4、积极建设社会防范体系

4.1加强行业协会的自我规范与监督。建立预付费消费行业标准,制定全行业标准、服务规范及预付卡信用等级评价标准等,引导预付费消费行业发挥行业自律组织指导监督作用,借助行业组织力量建立预付费消费行业规范、形成行业自我的约束机制,从而将一些达不到行业标准的商家从一开始就排除在外,为预付卡市场高效监管降低难度。建立完善行业自律协会,行业协会是企业自发组织形成的行业性自律组织,可以利用行业协会的影响力,开展行业自律监管,在一定程度上发挥惩戒作用。尤其是对于一些规模小、机构分散的行业,行业协会能够很好的发挥组织、管理和监督的作用。对于预付费消费合同纠纷,行业组织可以通过与发卡主体和消费者进行沟通交流,调查事实真相,寻求争议的迅速处理和有效解决,充分发挥行业组织的作用。

4.2提高消费者的自我保护意识与能力。首先,具备正确的消费观。面对预付费消费带来的便捷与优惠,消费者应当养成理性的消费观,充分考虑需求、经济、风险的情况下办理预付卡。其次,选择低风险预付卡。在预付费消费前,消费者首先要考察经营者的商业信誉、经营规模、经营状况、产品的售后服务等,选择信用良好、规模经营的经营者,以最大限度保证资金安全。最后,提高维权意识。办理预付卡时,尽量与经营者签订书面协议,并且保存相关证据,在权益受损无法与经营者达成一致时,可以向当地消费者协会投诉,在具有充分证据的情况下,也可以寻求司法救济。

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