预付费消费问题的原因分析
  发布时间:2019-07-30  信息来源:北京市消协 复制网址 打印
摘要:

《预付费消费中的消费者权益保护问题》课题系列之三

 

1、预付费消费有关法律法规不健全

目前我国对预付费消费还没有统一的法律法规,关于预付费消费的规定主要散见于《民法总则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《单用途商业预付卡管理办法(试行)》、《非金融机构支付服务管理办法》等法律法规之中。目前关于预付费消费的法律规范都过于原则,没有结合预付费消费的特点针对性地对发卡主体和发卡行为进行规范,从而导致在规范预付卡的过程中缺乏可行性与时效性,对消费者的保护也是缺乏力度。遇到预付费消费纠纷常常根据《民法总则》、《合同法》、《消费者权益保护法》等相关法律规定对预付费消费合同进行调整。《民法总则》是调整平等主体之间权利和义务法律关系的基本法,但是《民法总则》多为原则性的规定,对于有着特殊性的预付费消费纠纷往往很难适用。由于消费者己经事先将资金预付给经营者,再加上本来经营者与消费者的地位就不平等,经营者占据绝对的优势地位,这时依然适用调整平等民事主体间的《民法总则》解决预付卡消费纠纷,对消费者而言明显显得不够公平,而运用《合同法》在解决预付卡消费纠纷同样也有很多局限性。

2014315日颁布实施的《消费者权益保护法》,第53条专门对预付费消费作出规定。该条规定立足于消费合同的基本原理,但却未能体现预付费消费的自身特点,在规制预付费消费的过程中发挥的作用十分有限,与当下预付费消费纠纷显得有些脱节,在实践中解决预付卡消费纠纷方面显得捉襟见肘。

我国目前对于预付费市场的监管采取的单用途预付卡和多用途预付卡分开监管的模式。2011525日,国务院办公厅转发了中国人民银行、监察部等七部委联合制定了《关于规范商业预付卡管理意见》(下简称意见)规定由中国人民银行主要负责监管多用途预付卡的发售。《意见》规定的商业预付卡购卡实名制、商业预付卡非现金购卡制及商业预付卡限额发行制度,只需要简单的拆分和多次购买就可进行规避。同时《意见》没有规定相应的惩罚措施,使得其对商业预付卡的规制流于表面,具体可操作性不强。

商务部2012921日出台的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》规定,企业发行预付卡需在发行后30日内到商务部门备案,并按预收资金的一定化例向商业银行存入存管资金。可现实中企业备不备案基本靠自愿自律,资金使用用途并无跟踪监管。《单用途商业预付卡管理办法(试行)》已经历时6年多,实践证明存在很多漏洞和严重的滞后性。

2、预付费消费监管缺乏有效性

由于立法不完善,使得我国对预付费消费监管缺乏有效性。主要表现在:

2.1监管主体不明确

由于我国目前并没有明确规定某个具体部门对单用途预付卡发行进行监管,现有的监管部门混杂,从而导致经营者可以随意的发行预付卡。很多经营者明知自己没有发卡资格或者经营者本身也不清楚自己是否具有发卡资格,但由于对发卡行为、发卡方式、发卡金额没有进行规制,经营者为了获取利润,随意发售预付卡,造成了现在市场上预付卡泛滥的局面。

在我国对经营者的经营活动享有监督权的部门有很多,比如工商部门、商务部门、公安部门对预付卡都有一定的监管权,但由于权责划分不明确。有时大家争抢监管权,有时又相互推矮,导致监管形同虚设。相关监管的部门规章主要是中国人民银行、商务部、保监会等部门出台的,没有工商部门出台的专门规范预付费消费的规章,政策文件中涉及的主体监管部门是商务部(单用途预付卡)和中国人民银行(多用途预付卡),工商部门主要负责协同监管和事后消费维权,但实际上一旦发生消费争议,消费者第一时间想到的主管部门是工商部门,认为工商部门应该对经营主体的资金、发放预付卡情况等进行备案管理,但工商部门不是事前主管部门,而是事后的维权部门,在争议发生后能做的,只是尽力去找到商家进行调解,挽回消费者损失,缺乏对经营主体的约束监管依据。另外,相关部门规章对于不同类型的预付卡销售管理有不同的规定,对于预付费消费的监管主体没有十分明确的统一,为消费者挽回损失虽然符合政府的总体利益,但是谁来为该类事件兜底负责没有明确规定,谁都想逃避责任规避风险,很难实现良性监管互动的局面。

2.2监管力度不够

我国行政部门对预付卡的监管主要是被动监管,通常都是接到消费者投诉和举报后才对经营者进行调查,对于预防纠纷、解决纠纷具有一定的滞后性。消费者协会等消费者组织的主要职责是发布信息、受理投诉和进行调解,主要是起事后维护消费权益作用。在预付卡纠纷中,当消费者组织接到消费者的投诉后,如果调解不成功,一般会向有关部门反映,或者在网上公布典型的案例,提醒消费者注意进行自我保护。鉴于预付卡发行企业众多,而行政机关部门多,事物繁杂,人力财力有限,若不进行事先的监管,只进行事后监管,想要管理纷繁复杂的预付卡消费市场是一件非常困难的事情。

2.3缺乏征信监管体系

目前全国征信体系还没有建立起来,缺乏对经营者的诚信奖励机制和失信行为的惩罚制度,经营者对于自己失信于消费者的行为无需承担法律风险,让部分不法经营者故意“钻空子”,使其更加肆无忌惮地发行预付卡。一些规模较小,经济实力差的经营者利用发行预付卡进行诈骗,常常在一个地方发行预付卡后,没过多久就消失了。由于违法成本低,收益大,有的经营者通过发行预付卡的方式回笼资金,但随着预付卡数额增加,面对这样的诱惑,一些经营者选择携款逃跑。

3、预付费消费者维权途径缺乏便利性

3.1预付费消费者举证困难

预付费消费者在购买预付卡时与经营者订立书面合同的话,预付式经营者的权利与义务会受到法律约束,但现实情况是,预付费消费者在购买预付卡时很少与预付式经营者订立书面纸质的合同,一般都是由预付费经营者来提供的,并且是预先制作好的预付卡,对于将来提供的商品或者服务的质量、销售方式等相关情况也只是做大体的口头约定,所以在预付费消费者持卡消费时,经常会遇到经营者对商品进行捆绑销售或者以次充好的情况,消费者却缺少维权的法律武器。

3.2预付费消费者缺乏有效的维权途径

在预付费消费者维权过程中,如果仅靠个人力量是难以与经营者抗衡的,预付费经营者一般是企业或公司,在经济实力与专业知识方面都比消费者更有优势。从目前情况来看,预付费消费者维权能依靠的组织是消费者协会等消费组织。消费者组织对消费者权益的保护主要是向预付费消费者事前发出警示与提醒,其作用非常有限。消费者的权益受到侵害后,消费者组织一般是通过调解解决,如果商家关门跑路或拒绝调解,问题往往很难得到解决。

4、消费者维权意识淡薄

尽管各级市场监管部门和消费者组织针对预付费消费发布了很多消费警示和消费提示,但消费者对这方面的信息关注不够,对预付费消费陷阱防范不够。消费者选择预付费消费时,经常受经营者夸大宣传的诱惑,轻信商家承诺,面对商家承诺的丰厚回赠和优惠折扣,往往会冲动购买预付费消费卡。消费者维权意识淡薄主要表现在:一是不考察商家资质、经营状况等相关信息,盲目订立预付费合同。二是不从自身需求出发,一味追求优惠力度。三是办卡时不仔细阅读和询问相关事项,以至于发生纠纷时,不知如何寻求救济。四是对于相关单据不加以妥善保管,发生纠纷后,无法提供有力证据证明自己的主张。五是发生纠纷后如果损失不大,不少消费者本着多一事不如少一事的想法,自认倒霉,放弃维权。

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